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去户籍时代下的城市竞争:都市圈内外强弱分化 · 2019-04-14


有城市的地方就有人,有人的地方就有流动,人口流动是城市持续发展的动力。

 

改革开放后,中国区域间的人口流动规模庞大,气势汹涌,人作为城市发展最重要的资源要素,逐步得到认可,户口门槛越来越显得不合时宜。

 

4月8日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,提出继续加大户籍制度改革力度,对不同级别城市的落户制度做出了新的总体规划。

 

至此,中国已经形成针对三类不同级别城市,有了三种户籍制度。即城区常住人口低于300万的城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的城市要全面放开放宽落户条件;最受关注的超大特大城市,仍提出要调整完善积分落户政策,有限度地放宽落户。

 

放开落户,意味着区域间人口的自由流动将成为趋势,原有人口流动的速率、方向将发生质的变化,城市对人口的隐性竞争,将变成短兵相接。

 

都市圈周边获益最大

 

3月18日,石家庄在省会城市中率先推出零门槛落户政策,取消之前的“稳定住所、稳定就业”基本迁入条件限制,当地公安部门宣称,只要身份证和户口本就可办理落户,实现“有意就迁入、户口随人走”的人口自由流动。

 

按照此次落户政策要求——城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市全面取消落户限制,就此推测,石家庄很快将不再是零门槛落户城市的孤例。

 

根据《2017年中国城市建设统计年鉴》,全面取消落户限制的城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市共计66个,不仅包括乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州、南昌、兰州、呼和浩特、西宁、吉林这样的省会城市,也包括汕头、珠海、无锡、烟台、常州、佛山、温州等东部沿海经济强市,此外多为中西部三四线城市。

 

也就是说,如果发改委的文件得以贯彻落实,这66个城市将陆续实现人口自由流动。

 

中国社科院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞认为,此举将对中国城市竞争格局产生重大影响。城市竞争将从之前的城市与城市之前的竞争转化为城市群、都市圈与非城市圈、都市圈之间的竞争,分化会越来越大。

 

倪鹏飞分析认为,大都市周边的城市能够分享到大都市的外溢效应,是进城务工人员的主要聚集地,这些城市的竞争力,在落户政策放宽的条件下会进一步提升。

 

过去的城市发展经验已经告诉我们,融入城市群是一个城市繁荣发展的必要条件。过去40多年,苏州、无锡、常州依靠与上海的紧密联系,获得了发展红利和人口集聚。目前,中国区域经济正在从城市化进入都市圈发展时代,人口往大都市圈以及区域中心城市流动的趋势更加明显。

 

由清华大学中国新型城镇化研究所和北京清华同衡规划设计院联合撰写的《中国都市圈发展报告2018》识别出了34个都市圈,占到全国总面积的24%,总人口的59%,GDP的77.8%。

 

此前,多位专家就曾呼吁户籍制度改革,让人口在都市圈内自由流动。此次发布的户籍制度改革行动,可以认为是部分回应了这一要求。那些身处大都市圈内的100万—300万的Ⅱ型大城市,下一步需要思考的是,如何利用自由户口的优势,吸引中心城市的漂着的人口,分享发展红利。

 

不过,倪鹏飞同时指出,户口障碍的消除,并不代表人口的自由流动就没有障碍了,具体还要看地方如何落实,否则社保、就业、住房保障等依然会存在阻碍人口自由流动的障碍。

 

中心城市:抢人应与疏解并重

 

从2018年延烧至今的城市“抢人大战”,为户籍改革做了重要铺垫,把人口作为经济增长动力而不是资源占有着,观念的天平正在倾斜。

 

不过,看似沸腾的“抢人大战”实则是“抢人才大战”,因为多数城市聚焦的是高学历、高技能人才。

 

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为,这种城市人才准入标准仍有强烈的短视行为,忽视了更有活力、与城市就业需求吻合的外来农业转移人口,实际上是放弃了城市的未来发展机会。因为衡量一个城市的扩张和发展,更重要的是看第二代和第三代,城市的活力取决于人口的低龄化和后代的受教育水平。

 

对于城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市,此次户籍改革规定要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。文件中的“重点群体”,指的是在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇的人口。

 

显然,他们是对户改诉求最为强烈的人。根据《2017年中国城市建设统计年鉴》并考虑2018年人口增加数量,这些城市也不在少数。

 

而发改委文件有针对性的对“重点群体”的表述,可以视作政策层面对城市功利的抢人行为的“拨乱反正”。

 

倪鹏飞则认为,更加自由的人口流动,将更有利于这些城市的抢人,不过,前提是这些城市要做好人口的疏解。不仅是超大城市,一些特大城市的中心城区人口已经过分拥挤,出现明显的“城市病”,需要向周边疏解。只有把人口往周边区域扩散,形成人口区域协调发展,才能吸纳更多的外来人口,形成足够大的市场,支撑中心城区的转型升级。

 

以一线城市为例,北京和上海常住人口呈净流出状态,2018年,北京和上海常住人口分别减少16.5万和3万。而广州和深圳因为执行了较为宽松的户籍政策,常住人口仍在大幅增长,2018年分别增长40.6万人和21.2万人。

 

一方面是大城市病,一方面是更加宽松的户口政策,都市圈被赋予区域协调发展的重任。

 

当然,人口能否如愿流动的关键,并非在于户口本身,而在于附加在户口之上的公共服务。疏解的关键在于产业、公共服务等向周边区域扩散。否则,更多的落户将带来更严峻的城市病。

 

边缘城市会加速收缩

 

一些城市的人在增加,意味着另外一些城市的人在减少。2018年年末,中国大陆总人口的自然增长率已低至3.81‰,人口红利一去不返,总量就那么多,人口必然此消彼长。

 

此前,在不均衡的区域发展政策之下,人口由中西部不发达地区向东部沿海主动转移。随着西部大开发、中部崛起等区域均衡战略的相继实施,中西部地区的省会城市获得增长。不过,这样的区域政策,改变不了一些中小城市“收缩”的命运。

 

首都经济贸易法学副教授吴康曾绘制了一幅地图,一个黑点代表一个“收缩城市”。地图上,东北地区的黑点已经连成线状。但要指出的是,除了区域经济整体塌陷的地带,即便是在长三角和珠三角地区,也有黑点成片出现。

 

清华大学的城市规划学者龙瀛认为,一些城市的“收缩”,是一个城市生命周期发展自然而然的现象,过度依赖矿业、林业、石油业的资源枯竭型城市尤为明显,而部分城市的“收缩”则是城市化的结果。

 

在龙瀛的统计中,在2007-2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”现象,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

 

而随着此次大城市户口放开,还可能进一步产生“极化”的效应,人口加速向大城市迁移。离中心城市距离过远的边缘城市,难逃“收缩”的宿命,户口限制的取消将加速这一进程。

 

倪鹏飞分析,全面取消落户限制之后,人口流动将更加市场化。那些远离城市群、都市圈之外的城市,无论是就业机会还是公共服务水平,与这些身处城市群、都市圈内的城市无法抗衡,对人口天然缺乏吸引力,这些城市将面临人口要素的自然流失,竞争力也将越来越弱。

 

“收缩”并非坏事。龙瀛认为,关键是每一个收缩城市要重新审视自己的规划,追求精明收缩,量的收缩,不代表质也收缩,相反,收缩的规划,应该更关注提高居民的生活品质和城市的空间品质。

 

此次发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中,也首次提出了收缩型中小城市的提法,强调这些城市要转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

 

对于习惯了“摊大饼”式发展逻辑的地方主政者来说,这将是一个不小的考验。过去经营城市的种种经验和手段,都将彻底失效,面临人口持续流失的局面,城市又该如何经营?

 

 

 

 

来源: 微信公众号:经济观察报  苏晶 宋馥李 

 

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